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Enero 2005
Contexto
Naciones Unidas: la reforma imposible
Oswaldo de Rivero
Oswaldo de Rivero
Hace un año a Kofi Anann se le ocurrió reformar las Naciones Unidas y designó un Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Cambios para que le presentara recomendaciones. Hace más de un mes este Panel presentó su Informe con el sublime título “Un Mundo más Seguro: Nuestra
Responsabilidad Compartida”.
Este Informe se centra sobre todo en la reforma de la seguridad colectiva de Naciones Unidas. Dentro de este contexto, hace un buen diagnóstico de las amenazas a la seguridad internacional en el siglo XXI, calificando como amenazas a la pobreza, las enfermedades infecciosas globales, la degradación ecológica, el cambio climático, el terrorismo, la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas, la delincuencia global y la inviabilidad nacional.
Una contribución interesante en este diagnóstico es haber reconocido como una amenaza, algo que antes era tabú, esto es, que los países subdesarrollados pueden volverse inviables, convertirse, como lo dice el Informe, en “Estados en Stress” y también en “Estados Fracasados”. Este diagnóstico se asemeja mucho a lo planteado en mi libro “El Mito del Desarrollo” cuando, al hablar de inviabilidad nacional, establecí dos categorías: “Las “Economías Nacionales Inviables” (Estados en Stress) y de “Entidades Caóticas Ingobernables” (Estados fracasados. Así, la posibilidad de inviabilidad nacional, que muchos creyeron que era una exageración, es hoy reconocida como una realidad por el Panel de Alto Nivel convocado por el Secretario General.
Si bien las amenazas a la seguridad internacional están bien identificadas, el remedio propuesto por el Informe del Panel de Alto Nivel para enfrentar estas amenazas es irrealista, porque consiste, nada menos, en que se establezca un nuevo consenso sobre la seguridad internacional. Así de fácil.
Esta recomendación presupone que todos los Estados lleguen a una visión estratégica común sobre las amenazas. La verdad es que una percepción estratégica común sólo existió momentáneamente en 1991, durante la primera guerra del Golfo, cuando los Estados Unidos lideraron con el endoso del Consejo de Seguridad, una gran coalición mundial para desalojar a Irak de Kuwait. Sin embargo, este consenso no duró mucho; al poco tiempo, los Estados Unidos y la OTAN usaron unilateralmente la fuerza militar para bombardear Serbia e intervenir en el Kosovo, sin el endoso del Consejo de Seguridad, debido al temor de que Rusia y China vetaran el uso de la fuerza contra Serbia.
Hoy la brecha para un consenso sobre la seguridad internacional se ha ampliado mucho más, no solamente entre los Estados Unidos, Rusia y China, sino también con Francia, Alemania y otras potencias medianas, Luego del ataque unilateral de los Estados Unidos a Irak, seguido por la atroz violencia y resistencia a la ocupación, las torturas en Abu Ghraib y el alejamiento de las Convenciones de Ginebra con el caso de Guantánamo y también con los diferentes enfoques que existen frente a que hacer con Irán.
Además de visiones estratégicas no convergentes existe otro factor estratégico importante que no permite construir un nuevo consenso sobre la seguridad internacional. Este factor es el déficit de poder mundial que tienen tanto la superpotencia americana, como todas las demás grandes potencias para poner orden en el mundo. En efecto, hoy ningún Estado-Nación, por más poderoso que sea, puede hoy, solo, hacer frente al terrorismo, a la proliferación nuclear, a la delincuencia global, al cambio climático, a la pobreza, a las guerras civiles y a los genocidios y violaciones masivas de derechos humanos.
Hoy, si se quiere tener una visión realista del poder mundial, el concepto de la unipolaridad merece ser revisado. Desde el colapso de la Unión Soviética, se ha difundido una imagen, más periodística que real, de unos Estados Unidos omnipotentes e imperiales. En la realidad no ha habido ni omnipotencia ni Imperio, sólo, hasta ahora, un corto período de unipolaridad, que terminó cuando los Estados Unidos volvieron al Consejo de Seguridad pidiendo apoyo multilateral para aliviar el infierno de la ocupación de Irak. Más bien, lo que ha pasado luego de Irak, ha sido una erosión del poder estratégico global norteamericano debido a la sobre extensión de sus fuerzas armadas voluntarias que no reclutan como antes y al aumento peligroso de su mega déficit fiscal y de cuenta corriente que ha hecho que el dólar se devalúe notablemente.
Todos estos hechos prueban hoy los límites del poder unilateral norteamericano. El poder en el mundo no es hoy unipolar. Los Estados Unidos siguen siendo una superpotencia, pero su acción unilateral tiene serios límites. Como lo afirma el profesor Samuel Huntington, Estados Unidos no puede actuar hoy como un Sheriff solitario e imponer una Pax Americana. También con mucha razón, el destacado especialista en seguridad internacional Z. Brzezinski dice: “No confundamos preponderancia con omnipotencia.”
Este déficit del poder americano tampoco debe llevarnos a pasar de una utopía unipolar a una utopía multipolar porque Francia, Alemania, Japón, Rusia, China o la India no tienen poder suficiente para ejercer un balance multipolar de poder frente a la superpotencia norteamericana. Hoy, en vez de unipolaridad o multipolaridad, lo que existe es un gran déficit de poder mundial, una suerte de apolaridad que hace que todas las grandes potencias brillen por su impotencia frente a un mundo caótico y fragmentado por la pobreza, las guerras civiles, el terrorismo, la proliferación nuclear, el tráfico de drogas, personas y armas. Todo esto hace también muy difícil que exista convergencia estratégica para llegar a un nuevo consenso sobre la seguridad internacional.
Ante este mundo caótico lleno de amenazas, el Informe del Panel de Alto Nivel recomienda que la legitima defensa se enmarque, tal como está establecida en el artículo 51 de la Carta; es decir, que sólo se ejerza la legítima defensa luego que ocurre un ataque armado. Sin embargo, admite que el Estado amenazado puede defenderse con el uso de la fuerza preventiva cuando un ataque contra él es “inminente” o “evidente”. Sin embargo, el Estado amenazado tiene que probar ante el Consejo de Seguridad, la inminencia o la evidencia de que el ataque se producirá. En otras palabras, puede haber uso de la fuerza preventiva siempre que sea autorizado por el Consejo de Seguridad, de lo contrario sería un uso ilegal de la fuerza.
Esta es una nueva interpretación de lo que se entendía por legítima defensa conforme al Art. 51 de la Carta, ya que según este artículo sólo se puede ejercer el derecho de legítima defensa luego que ocurra el ataque armado, no antes. Es decir ese artículo negaba toda posibilidad de una acción de legítima defensa preventiva. Ahora, con esta nueva interpretación se puede permitir el ataque preventivo, pero sólo a condición de ser autorizada o endosada por el Consejo de Seguridad.
Esta nueva concepción de la legítima defensa preventiva autorizada por el Consejo de Seguridad no place a nadie. De un lado, los Estados Unidos, que quieren tener siempre la posibilidad de una legitima defensa preventiva rápida contra el terrorismo o la proliferación nuclear, muy difícilmente recurrirán al Consejo de Seguridad para pedir permiso para usar la fuerza, probando que existe una amenaza inminente o evidente. Mucho antes que saliera este Informe, durante la campaña electoral, tanto el Presidente Bush como su contendor Kerry, declararon repetidas veces que nunca buscarán permiso para defender al pueblo norteamericano.
Por otro lado, es también muy posible que las otras grandes potencias no vean con simpatía esto de probar, ante el Consejo de Seguridad, la inminencia o evidencia para hacer uso de la fuerza. Casi todas las grandes potencias, aunque no lo proclamen como doctrina, tienen visiones estratégicas, que de una manera u otra, consideran una potencial intervención en sus zonas de influencia o de disputa, invocando legítima defensa Finalmente, una gran mayoría de países no-alineados consideran que eso de la inminencia o de la evidencia es sólo un pretexto para hacer viable la intervención preventiva contra ellos. La verdad es que el Panel de Alto Nivel, con su falta de realpolitik, no ha contentado a nadie.
Otra falta de realpolitik del Informe es su propuesta de que el Consejo de Seguridad para endosar o autorizar el uso legitimo de la fuerza, debe pedir que se cumplan “cinco criterios de legitimidad”, a saber: 1) que exista una seria amenaza; 2) que exista el propósito adecuado, dirigido estrictamente a impedir la amenaza y no otro motivo oculto; 3) que la fuerza sea el último recurso; 4) que la respuesta sea proporcional; y 5) que las consecuencias sean balanceadas; es decir, que el uso de la fuerza militar no sea peor que no haberla usado.
Estos cinco criterios son, nada menos, que una transposición conceptual de las condiciones de la “Guerra Justa” establecidas por San Agustín, luego por Santo Tomás de Aquino y más tarde sistematizadas por el jurista Vitoria. Todos ellos hacen más rígido el funcionamiento del sistema de seguridad colectiva. Es verdaderamente patético que en pleno siglo XXI, cuando un ataque terrorista, nuclear, químico o biológico o el estallido de un genocidio o una limpieza étnica pueden convertirse en una realidad, en una pequeña fracción de tiempo, se pida que los países amenazados o a los que quieren impedir el genocidio, que demuestren ante el Consejo de Seguridad que cumplen con los cinco requisitos medievales de la “Guerra Justa”. Si hoy las Naciones Unidas no puede detener el genocidio de Darfur, cómo seria si se tiene que probar estos criterios de la escolástica medieval!
El problema que tiene el Consejo de Seguridad para usar legítimamente la fuerza no se va resolver con observar los cinco principios medievales de la guerra justa, sino dándole capacidad militar al Consejo, convirtiéndolo en un mecanismo con espada para intervenir rápidamente. El sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas podrá tener todos los criterios de legitimidad que uno quiera, pero si no tiene fuerzas armadas permanentes para intervenir, de nada le servirá su “ legitimidad”.
Una verdadera reforma del sistema de seguridad colectiva debe poner como prioritaria la necesidad apremiante de las Naciones Unidas de tener espada, es decir, lograr formar una fuerza permanente de Cascos Azules acantonada en diferentes zonas estratégicas del globo para un rápido despliegue y así disuadir, prevenir y suprimir las amenazas contra la paz y seguridad internacionales. Si bien el Informe reconoce la falta de capacidad militar que tienen hoy las Naciones Unidas para imponer la paz, no hace de ello el epicentro de un nuevo sistema de seguridad colectiva.
El problema principal del sistema de seguridad colectiva de la ONU es que no existen brigadas, batallones de Cascos Azules incrustados, de manera permanente, dentro de las fuerzas armadas de los Estados miembros para ponerse de inmediato al servicio del Consejo de Seguridad y ser desplegados en las zonas de conflicto rápidamente. Naciones Unidas no tiene así espada para pacificar conflictos civiles ni evitar genocidios. Cada vez que el Consejo decide intervenir militarmente, toma meses recibir contribuciones militares voluntarias y otros meses más, desplegar una fuerza militar eficaz. Mientras tanto, la agresión o el genocidio ya se produjeron. Naciones Unidas siempre llega tarde. Sus fiascos en Bosnia y Ruanda y ahora en Darfur, son claros ejemplos de que el problema central que tiene su sistema de Seguridad Colectiva no es la falta de legitimidad medieval, sino su falta de espada para pacificar los infiernos domésticos que están surgiendo en el mundo subdesarrollado.
Entre todas las propuestas del Informe, la más audaz e importante es la limitación de la concepción absoluta de la soberanía nacional cuando se trata de proteger poblaciones contra crímenes de lesa humanidad, como el genocidio, la limpieza étnica y las violaciones masivas de derechos humanos. En efecto, los autores del Informe plantean que el articulo 2, inciso 7 de la Carta de las Naciones Unidas, que establece el respeto absoluto de los asuntos domésticos de los Estados, no están a tono con la nueva ética global de proteger a las poblaciones contra los crímenes de lesa humanidad que cometen sus gobiernos. En otras palabras, los regímenes que no protegen o que destruyen la vida de sus ciudadanos pierde su soberanía y pueden ser intervenidos militarmente por las Naciones Unidas, ya que ésta no puede abdicar jamás de su responsabilidad de proteger a la humanidad.
Sin dudas, el informe tiene toda la razon, los homos sapiens somos anteriores al Estado y nuestra humanidad, y nuestros derechos humanos deben prevalecer sobre la soberanía nacional. Sin embargo, esta reforma muy positiva, posiblemente no se aprobará porque la gran mayoría de los países miembros de Naciones Unidas son regímenes autoritarios o democracias de baja intensidad que constantemente se refugian en el articulo 2, inciso 7, “la no-intervención de las Naciones Unidas en los asuntos domésticos” para cubrir las violaciones de los derechos humanos de sus ciudadanos. Sin embargo, si por milagro esta propuesta se aprobara, nos encontraremos nuevamente con un Consejo de Seguridad sin espada para intervenir rápidamente y evitar genocidios. Darfur es una prueba clara de esto.
Finalmente, en cuanto a una nueva distribución del poder mundial, el Informe no extiende el derecho a veto a ningún otro Estado, dejando, como novias abandonadas ante el altar del poder mundial a Alemania, Japón, India, Brasil, Sudáfrica y Nigeria que pretendían ser miembros permanentes con derecho a veto. Tal vez, ésta sea una actitud realista ya que el poder mundial no se comparte tan fácilmente por recomendación de tecnócratas. De esta manera, el Informe sólo establece la posibilidad de ampliar los miembros permanentes del Consejo sin derecho a veto, planteando dos fórmulas: A) Seis nuevos miembros permanentes sin derecho a veto. B) Una nueva categoría de ocho miembros semi-parmanentes también sin derecho a veto, elegidos por 4 años reelegibles. Estas fórmulas tampoco contentan a nadie.
La cierto es que el aumento de más miembros en el Consejo de Seguridad no resuelve el gran problema que tiene Naciones Unidas, que es su falta de representatividad global. En otras palabras, la Organización integrada exclusivamente por Estados-Naciones representa, cada vez menos, la verdadera estructura de la comunidad internacional que hoy está integrada también por actores no estatales como las empresas transnacionales y organizaciones de la sociedad civil de alcance planetario. Por ejemplo, hoy el gran debate entre dos enfoques de la globalización se hace, fuera de Naciones Unidas, entre el Foro de Davos, que representan a las empresas trasnacionales y el Foro Social, que representa a la sociedad civil.
Las Naciones Unidas no pueden seguir siendo sólo un foro de representantes de gobiernos, muchos de los cuales, no tienen ningún poder real para cambiar las tendencias económicas y ecológicas globales. La realidad descarnada es que la mayoría de los países miembros de la ONU son cuasi Estados-Naciones subdesarrollados que tienen menos poder real que las empresas transnacionales y menos proyección global que muchas grandes organizaciones de la sociedad civil. Para resolver problemas económicos, sociales y desafíos ecológicos es necesario extender el concepto de co-responsabilidad internacional a las empresas transnacionales y a la sociedad civil, haciendo que participen en ciertas negociaciones concretas. Solo así las Naciones Unidas serán el reflejo verdadero del mundo real y sus decisiones aceptadas por todos los actores de la globalización..
En todo caso, el problema principal que enfrentará esta reforma de las Naciones Unidas, consiste en que es una reforma promovida por la Secretaría General, es decir, una reforma que viene desde la burocracia internacional hacia los Estados. No surge de los propios Estados miembros, incluyendo a los más poderosos. Ni siquiera es una reforma consultada previamente con los cinco miembros permanentes con derecho a veto. El silencio de las grandes potencias es significativo.
La verdad es que, de acuerdo a la experiencia histórica, un nuevo sistema de seguridad internacional nunca ha surgido de una propuesta tecnócrata. El sistema de seguridad llamado el Concierto de Europa, fue el resultado de las sangrientas guerras napoleónicas y de un nuevo sistema de balance del poder establecido por Congreso de Viena de 1815. El sistema de seguridad colectiva de la Sociedad de Naciones fue el resultado de la masacre de toda una generación de europeos en las trincheras de la Primera Guerra Mundial. El actual sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas fue el resultado de la muerte de más de 60 millones de seres humanos, militares y civiles, en la segunda guerra mundial, incluyendo el Holocausto y de dos bombas nucleares. La humanidad aprende más por tragedias que por Informes. El nuevo sistema de seguridad internacional del siglo XXI no nacerá de un blue print del Secretario General sino de las turbulencias sociopolíticas del caótico mundo real.
La imposibilidad de una reforma planteada desde la burocracia no será el Obituario de la Organización. Inclusive sin reforma, Las Naciones Unidas son la Organización indispensable para hacer frente a las amenazas del siglo XXI. Ni la proliferación nuclear, ni el terrorismo, ni el cambio climático, ni la delincuencia internacional y aún menos la pobreza, se pueden enfrentar globalmente sin este sistema multilateral. Las Naciones Unidas son como un hospital donde muchas veces no se puede vencer a la muerte, pero peor es no tenerlo.
Oswaldo de Rivero
NY, Enero del 2005
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